頒行23年后，《環境保護法》(下稱環保法)再度進入人大修法程序。日前，該法修正案（草案）正式通過全國人大常委會會議初審，開始為期30天的社會公開征集意見。

    環保法一度被認為是當代中國執行效果不佳的法律之一，其原因主要是在1979年試行至今，未有實質意義上的進入立法計劃的修改，但是在這30年間，諸如大氣、水、土壤等位階其下的環保領域的專業性法律法規卻頒行和修訂了20多部，環保法在很多內容上無法與之銜接甚至產生了沖突。

    從目前對外公布的環保法修正案（草案）來看，對于學界、環保部門和地方政府等角力較深的“政策環評”、“信息公開”等焦點，在本次草案中并沒有突出修訂，最大的修訂亮點在于提出“環保達標納入政績考核”等多個針對地方政府進行環境監督管理的強制性約束條款。

    修法再上路

    環保法最早于1979年開始試行，此后于1989年正式頒行。在這33年中，海洋環境保護法、水法、草原法、大氣污染防治法、固體廢物污染環境防治法等20余部法律相繼推出。

    然而，對于位階其上的環保法卻停滯不前，自頒行以來，環保法多次被期冀修法，但始終都沒能如愿。

    2011年1月下旬，全國人大環境與資源保護委員會（下稱全國人大環資委）召開環保法修改工作啟動會，正式委托環保部起草《環保法》修改草案部門建議稿。此后2月份，環保部即成立以環保部部長周生賢為組長、各司局主要負責人為成員的“環保法修改工作領導小組”，正式起草修改建議初稿。

    此間，多位學者也開始將撰寫的建議稿匯總至全國人大環資委，至當年9月，環資委基本形成了修正案的草稿版。

    此后有消息傳出，全國人大環資委對上述修改版的方向為“有限目標，突出重點”，即在環評和地方環境質量等方面提出“有限修改”的意向。而這，也是很多環境學者不看好此次修法的重要因素之一。對于環保法的修訂，學界和政界一直存在“大修”和“小修”的爭論，甚至存廢之爭。

    “立法一直難以推進，主要原因就在于環境保護的利益相關方，在修改的條款上存在比較大的分歧。”一位接近修法的業內人士對本報記者表示，“相關部委由于職能交叉存在利益的界定，地方政府則普遍存在抵觸的想法。”

    正是這種多方的利益制衡，修正案草案在去年9月份初步定稿后又多次進行修訂，直到今年8月31日，修正案（草案）通過了十一屆全國人大常委會第二十八次會議初次審議，開始向社會征求意見。

    草案的喜與憂

    “環保法修改的法眼主要有兩個，一個是30多年來逐步建立起來的環境監管制度如何在新的環保法中體現；一個是信息的公開，政府發布的信息能否公開，披露的信息如何得到社會的監督。”原全國人大環資委辦公室副主任、全國工商聯環境商會秘書長駱建華對本報記者表示。

    而從本次征求意見的初審稿來看，上述“法眼”的落實喜憂參半。

    王曦是上海交通大學法學院環境資源法研究所所長，他在去年4月份向人大環資委遞交了其起草的“學者版”修改建議稿。“從公布的初審稿來看，我們建議的約束地方政府行為的部分條款被采納了。”王曦表示，“初審稿加入了‘監督檢查’這一章，主要就是專門針對地方政府行為的。”

    其中，初審稿指出，“國家實行環境保護目標責任制和考核評價制度，國務院和地方人民政府將環境保護目標完成情況作為對下級地方人民政府和同級環境保護行政主管部門及其負責人的考核內容，考核結果應當向社會公開。”

    同時，“縣級以上人民政府及其環境保護部門應當定期向本級人民代表大會常務委員會報告本行政區域環境狀況和環境保護目標的完成情況；縣級以上地方人民政府對本行政區域發生的重大環境污染事件應當向本級人民代表大會常務委員會專項報告，依法接受人大監督。”

    “從對地方政府行為的約束來看，初審稿著重強調了責任考核和人大監督兩個方面。”王曦稱，“但步子還不夠大，有了約束，規定可以再細化，比如考核的內容、如何打分、分值比例等。”

    在王曦看來，除了企業，地方政府也是環保污染的制造者，地方環保問題，與地方單純追求GDP和稅收不無關系，地方在引進了不該引進的項目后，給當地的大氣、水和土壤帶來諸多問題，對地方政府的立法不能含糊，不能只考慮短期利益。“近年來，我國多個地方出現了因環境污染而引發的群體性事件，這些事件教訓深刻，我們要以此為戒，注意前期進行規劃并讓公眾參與決策，不能總是出現問題后再補救。”

    信息公開之踵

    王曦所說的公眾參與，即環境信息公開的一部分，而這，也是環保法修改的難點和焦點。

    從初審稿看，加入了三條相關條款。一條是“國務院環境保護行政主管部門統一發布國家環境綜合性報告和重大環境信息”，一條是“縣級以上人民政府及其環境保護等有關行政主管部門，應當依法公開環境質量、突發環境污染事件以及環境行政主管部門的許可、排污費的征收和使用等環境信息”。

    同時，“公民、法人或者其他組織，可以依法向縣級以上人民政府及其環境保護等有關行政主管部門申請環境信息，縣級以上人民政府及其有關行政主管部門應當在國家規定的時間內予以答復”。“從信息公開的寬度來看，公開的范圍還可以更寬，也還可以更具體。”王曦表示，“國務院曾下發《政府信息公開條例》，對政府公開的信息有相關規定，環保法也不能超脫這個范圍，但是在范圍內還有很大空間。”

    駱建華也表示，“現在很多項目前期沒有讓公眾參與，造成信息傳導閉塞，形成了一些環境群體事件，環保法的修訂要讓公眾可以暢通地表達民意，不僅僅是在突發環境污染事件后了解相關信息，而是要在前期就讓公眾參與到決策中，讓信息接受公眾監督。”

    對此，王曦提出了兩條建議，一條是設立地方民意咨詢委員會，由地方推舉的“德高望重”的人士組成，平時地方政府在招商引資過程中，要邀請他們列席會議，將民意帶到招商引資中。

    另一條是引入中立的第三方機構，比如設立中立的“環境污染評估機構”，將環境污染對自然本身的損害、對公眾環境的損害以及如重金屬污染對私人的損害等進行評估和鑒定，并提出補償機制。“初審稿刪掉了我們的建議，原因是有的地方政府不想改變現狀和發展模式，其實地方應該歡迎這種方案，這其實是幫忙而不是添亂。”王曦稱。

    然而，就本報記者了解，在8月底的該次人大會議上，全國人大常委謝克昌就建議，應在草案的第5章中增加“強化對影響資源環境狀況的行政決策和行政執行行為的監督、制約、激勵與合作”的有關內容，以充分體現環保法的主體和決定性作用，同時環評法尚未明確的“以適當方式參與環評”的公眾意見如何被考慮、公眾意見能起多大作用等法律規定，均應在草案中有所表現。

    難產的政策環評

    除了信息公開，另一個爭議的熱點“政策環評”也沒有出現在初審稿中，只是將原環保法的第十三條修改為“編制有關開發利用規劃，建設對環境有影響的項目，應當依法進行環境影響評價”。

    也就是說，在此前僅有項目環評的基礎上，初審版加入了規劃環評的約束，而這，與此前發布的環評法進行了銜接。

    一般來說，環評分為項目環評和戰略環評，戰略環評又分為政策環評、規劃環評和計劃環評，“戰略、政策、規劃、計劃、項目”依次為建設的決策鏈。

    資料顯示，上個世紀70年代中期，歐美一些國家開始把環評應用擴展到規劃層次，80年代初期，又將環評提高到政策層次，到80年代末，戰略環評開始得到世界范圍的廣泛接受。

    “從現階段來看，加入政策環評這一環節還比較困難。”王曦認為，“加入政策環評，意味著將對地方政府和相關環保部門提出更高的要求和約束，意味著轉變現有的發展模式和觀念。”

    不僅如此，記者在對比上述修改前的第十三條時發現，之前該條款提出的“經項目主管部門預審并依照規定的程序報環境保護行政主管部門批準，環境影響報告書經批準后，計劃部門方可批準建設項目設計任務書”一則在初審稿中消失了。

    這一條款直指“未批先建”的頑疾。當前，各個地方存在諸多未批先建的現象，在未通過環評的情況下即進行了項目的建設。“很多項目，比如水電項目，在鉆環評法的空子，以開展前期工作的名義就實施了工程的建設，而地方政府為了稅收和GDP，往往睜一只眼閉一只眼。”王曦表示，“這是政府行為下的未批先建，還有企業自身的未批先建，這些情況在地方上普遍存在。”

    對此，王曦建議，“對于企業，要嚴格依法處理，知法犯法的，要處理得更嚴格一些，才有震懾作用，對于地方政府，則是要采取問責制度，為什么會出現，為什么會出現這么多，都要成為地方政府考核的內容，將未批先建有否、多不多作為地方負責人考核的一個指標。”