編者按

    6月4日，產業趨勢版探討了污染治理專業化問題。從發達國家經驗來看，這是環保產業擴大規模、提升水平的重要路徑。而市政公用事業市場化改革，從某種程度上對環保產業的意義更為重大，本期，我們約請專業人士對這一問題進行集中梳理。

　　2002年，建設部出臺《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，拉開了以推廣特許經營制度為核心的市政公用事業市場化改革序幕。近10年來，民間資本、外資等各種社會資本進入到供水、供氣、供熱、污水、垃圾處理等領域，打破了國有企事業單位獨家經營的壟斷局面，提高了市政公用行業生產效率和服務水平，推動了市政公用事業快速發展。

　　歷經10年發展，在供水、污水、垃圾處理領域，市場化改革怎樣推動產業發展？還存在哪些問題？繼續推進市場化改革緣何重要？方向在哪？圍繞這些問題，我們也期待讀者參與討論。

    十年帶來什么變化？

    已初步實現運行機制市場化、投資主體多元化、運營主體企業化和政府監管規范化

據2011年5月《全國城鎮污水處理信息系統》顯示，我國已有88.64％的污水處理廠由企業運營，僅有11.36％的污水處理廠仍由事業單位運營。經過持續推進的改革，我國多數市政公用單位已實現企業化運營。

以江蘇為例，到2010年底，在全省75個供水單位有30個實現了市場化改革，占40％；176個污水處理單位中有75個實現了市場化改革，占43％；79座垃圾處理設施中有19座實現了市場化改革，占24％。上述三項，累計融資178億元。

2003年以來，相關部門出臺了一系列鼓勵民間資本和外資進入市政公用行業的政策。2004年，原建設部出臺了《市政公用事業特許經營管理辦法》，開放供水、污水垃圾處理等市政公用行業，對于供水、污水等行業，在投資和運營上采取廠網分開、獨立核算的方式，推行特許經營制度。

據不完全統計，“十一五”期間，在供水行業273個新建項目中，有65個項目由民間資本和外資參與投資，占比23.8％；在污水處理行業394個新建項目中，有145個項目為非國有資本參與投資，占比36.8％；在垃圾處理行業231個新建項目中，有60個項目為非國有資本參與投資，占比26％。

據2011年5月《全國城鎮污水處理信息系統》顯示，全國共建成投運污水處理廠3022座，其中采取BOT、BT、TOT等特許經營模式的占42.28％。

在配套政策方面，我國已初步建立和完善市政公用產品服務價格調整機制和收費制度。2008年以來，各地抓住CPI下行的機會，紛紛調整水價，以滿足供水、污水處理設施正常運營的需求。

目前，全國已有24個省(區、市)建立了污水收費制度，約有80％的城市開征了污水處理費。同時，實施城鎮污水處理設施配套管網“以獎代補”政策，2007~2010年，中央財政累計下達“以獎代補”資金345億元，帶動地方財政資金1124億元。

　　“十一五”期間市政公用非國有資本進入情況

    走出什么樣的路徑？

    有效緩解投資不足，提升供水、污水垃圾處理服務的效率和水平

我國市政公用事業市場化改革主要有兩條路徑，一是國有企業進行重組改制、股權轉讓；二是政府設立特許經營制度，允許社會資本通過BOT、TOT等模式進入市政公用事業。在各地不斷的探索和實踐中，涌現出一批典型案例。這些案例對進一步深化市政公用事業市場化改革具有直接的借鑒意義。

路徑一:國有企業重組改制

在計劃經濟體制下運行的國有市政公用企業，存在如下問題:一是投資渠道單一，全部依靠財政投資，建設資金匱乏。二是管理體制落后，政企不分，效率低下。三是企業開拓進取動力不足，虧損嚴重，財政負擔增加。

市政公用事業市場化改革啟動后，各地國有企業重組改造步伐加快，積極推進現代企業制度建設。

　　案例:深圳水務集團重組改制

深圳市水務(集團)有限公司代表了一類中國水務市場化進程的主要參與者，即原區域性國有水務企業通過重組改制、引入戰略投資者，謀求市場擴張和跨區域發展。

2001年12月，原深圳市排水管理處的30多億元資產并入原自來水集團，組建深圳市水務(集團)有限公司，在全國率先實現供水、排水以及污水處理的一體化經營。

2003年底，深圳水務集團引入戰略投資者，形成國有控股55％、威立雅水務和北京首創股份合資成立的通用首創水務投資有限公司持股40％、威立雅水務持股5％的股權結構。2005年，深圳水務集團與天健集團合資成立了深圳市水務投資公司，為進軍全國水務市場搭建戰略平臺。

　案例:重慶水務集團高調上市

重慶市政府于2001年將自來水公司、排水公司等合并成立重慶市水務控股(集團)有限公司，并于2008年4月，引入戰略投資者重慶蘇渝實業發展公司(蘇伊士環境香港有限公司和新創建香港投資有限公司各持有50％股權)，組建重慶水務集團股份有限公司。

集團總股本為43億元，實際控制人為重慶市國資委，其中國有獨資的重慶市水務資產經營有限公司持股85％，重慶蘇渝實業發展有限公司持股15％。

2010年3月29日，重慶水務集團通過IPO形式成功上市，發行當日，重慶水務以每股10.99元開盤，收盤價每股12.1元，總市值高達580.8億元。

路徑二:特許經營模式引入投資者

市政公共事業投資規模大、建設周期長，僅靠政府財政難以支撐，必須調動社會資本積極參與。原建設部于2004年出臺《市政公用事業特許經營管理辦法》，確立了社會資本投資市政公用事業的法律依據，各種社會資本通過BOT、TOT等特許經營模式進入到市政公用領域，形成了多元化的投資結構，有效緩解了投資不足的壓力。同時，專業化的運營方式也顯著提高了市政公用事業的運行效率和服務質量。

　　案例:北京高安屯垃圾焚燒廠采用BOO模式

北京高安屯垃圾焚燒廠是北京市第一個現代化大型垃圾焚燒處理項目，由金州控股集團有限公司、北京國朝國有資產運營有限公司、中國對外經濟貿易信托投資有限公司等共同組建的北京高安屯垃圾焚燒有限公司，采用BOO模式運作，總投資近9億元。這個項目是目前亞洲單線處理能力最大的垃圾焚燒廠，日處理生活垃圾1600噸，于2009年6月建成并投入運行。

　　案例:海南16座市縣污水處理廠運營權打包招標

海南省全省僅有海口、三亞兩個市和洋浦經濟開發區污水處理技術成熟，其他16個市縣的污水處理廠均為首個建設項目，在污水處理設施運營管理方面缺乏經驗。

2009年10月20日，海南省將分散在16個縣市的污水處理廠打成兩個項目包，由海南省水務廳作為招募主體，通過公開招標程序招募兩家專業運營公司，實行委托運營，運營期限為5年，運營期間不涉及項目資產權益變化。第一項目包8個項目由北控水務集團有限公司中標，規模14.1萬噸/日；第二項目包8個項目由北京桑德環保集團有限公司中標，規模14.2萬噸/日。

    還有多少力不從心？

    市政公用事業市場化的政策、監管、價格等仍需完善

任何一項改革都是一個不斷試錯的過程，不可能一開始實施就能面面俱到。目前，市政公用事業市場化改革中還有多方面的欠缺，已經暴露出不少問題，改革中出現的問題必須用深化改革的辦法來加以解決。找出市場化改革存在的主要問題，是進一步深化改革的基礎。

　　沒有規矩難成方圓
缺乏完善的法規政策體系，市場競爭未能做到公平、公正、公開

市政公用事業市場化改革需要法規政策體系作為依據，目前我國供水、綠化、市容環衛、城市道路和燃氣已出臺國務院行政法規，但市政公用事業的綜合性法規尚未出臺，而且除《城鎮燃氣管理條例》外，其他4部行業法規的出臺時間較長，相關規定已不能適應行業發展與形勢需要。

當前，作為我國市政公用事業主管部門的建設部門雖已頒布了一些法規，但缺少權威性和系統性，適用面窄、權限邊界不清等。同時，缺乏明確、統一、具有權威性的專門執法機構，存在部門職責不清、執法嚴度不一、相互推諉和有法不依等問題。

特許經營模式在實際應用過程中，相關法規尚未對運營企業提出詳細的標準和要求，無法真正按照公開、公平、公正的市場競爭程序，公開招標并擇優選擇投資運營主體，導致一些不具備運營能力的企業中標，為市政公用設施的正常運行留下隱患。

目前，鼓勵社會資本進入市政公用事業的配套政策只是散見于中央和各部委的文件中，而且大多對價格、稅費、信貸、土地出讓等關鍵問題，缺乏可供操作的實施細則。

　　九龍治水卻治不了水
缺乏職責明確的監管機構和有效的監管手段，監管不規范、成本高

目前，我國尚沒有在中央層面設立相對獨立、專業的市政公用事業監管機構，對市政公用事業進行監管的各項功能分散于有關政府部門。而在地方層面，雖然部分城市成立了市政公用事業監管機構，但其承擔的監管內容僅限于項目的行政、運營等方面，資本運作、成本核算、價格等核心監管內容則屬于國資委、物價局的職責范圍，難以介入。

監管機構設置的不合理必然導致政府監管不規范，從而造成協調難度大、監管成本高，且容易相互推卸責任。尤其是權力多重設置增大了企業投資風險，在進行談判、簽定合同時，無法確定哪個部門具有合法的代表資格，出現違約時，無法確認哪個部門承擔法律責任。

　　此外，專業監管人員的缺乏也是提高監管效率的主要障礙。加之我國尚未建立對監管機構的監管效果進行評價的專業機構和指標體系。監管效果的好壞沒有客觀的衡量標準，政府監管機構濫用權力的情況時有發生。

　　低價低質難以為繼
尚未建立科學的市政公用產品和服務價格形成機制，導致企業缺乏提高產品服務質量的動力

目前，我國市政公用事業價格是簡單地按成本加收益形成的，只對成本的合法性做出判斷，沒有對成本的合理性進行嚴格界定，導致其價格形成機制扭曲，價格既不反映價值，也不反映成本變動和供求關系。

以水務為例，根據《城市供水統計年鑒》，2008年城市供水虧損總額為25億元。統計范圍內的682座城市供水廠，有449座城市虧損，虧損比例達2/3。36個大中城市，有22個城市供水處于虧損狀態，虧損總額達15.8億元。

另據國家發改委價格監測中心2010年7月公布的全國119個城市污水處理費數據，全國57％的城市污水處理費還沒有達到國家要求的0.8元/噸的標準。加之國家提高了污水排放標準，污水處理廠需要進行相應的升級改造，污水處理成本也將隨之提高，因其與水價捆綁征收，水價上漲的壓力進一步增大。

價格形成機制不科學導致公用產品和服務價格不能合理進行調整，公用企業則長期處于保本經營甚至虧損狀態，這必然導致企業缺乏提高其產品和服務質量的動力，市政公用事業市場化改革的初衷也難以實現。

市政公用產品和服務價格問題是市場化改革最關鍵、最核心的問題。市場化改革的前提就是要確立市政公用產品和服務具有商品性的觀念，改變以往以背離價值的低價提供低質產品和服務，價格不受供求關系和成本變動影響的做法。

政策建議

還需解決哪些難題？

    怎么完善運營模式？
應進一步深化以特許經營為基礎的制度改革，結合實際，分類指導，區別對待

不論市政公用設施產權性質如何，建議一律采取特許經營模式。在公平競爭的條件下，允許民營企業、外資企業與國有企業同等參與市政公用事業運營。選擇標準應側重于投標企業的從業資質、業績、技術和經營管理水平，而不是企業的性質。

對于傳統市政公用事業單位，應加快推進企業化改制，切實做到政企分開、政事分開。但改制后的企業，須向當地政府申請公用事業的特許經營權，方可繼續經營。

對于現有的國有市政公用企業，應進一步完善法人治理結構，提高經營水平和管理能力。同時，也必須在取得公用事業特許經營權后，方可繼續經營。

對于引進社會資本的合資企業，按照“誰投資誰經營”的原則，進一步實施和完善特許經營制度。政府應進一步加強和規范各項監管，對違反法律法規規定及特許經營協議約定的行為予以糾正，并依法依約處理。

　　價格形成機制的關鍵在哪里？
要按照“投資者受益、使用者負擔、污染者付費”的原則，進一步強化政府價格補貼責任

價格如何確定？公用產品服務的價格應當依據社會平均成本、經營者合理受益、社會承受能力以及其他相關因素予以確定。其中，政府應當根據社會平均利潤水平、銀行利率和物價指數等因素，確定公用產品和服務的收益率水平。

價格主管部門應當建立定期審價制度，形成有效的成本約束機制。制定價格方案時，委托有資格的審計機構對成本進行審計，確保成本的真實性和準確性。同時由成本監審機構或委托第三方專業咨詢機構，對定價成本的合理性、贏利水平測算的科學性進行復核調整，并接受社會監督。

價格如何調整？應明確規定對公用事業價格進行周期性調整，使其能夠及時準確地反映其經營成本的變動趨勢，確保設施正常運行。價格主管部門及時開展社會平均成本和社會承受能力調查，舉行聽證會，充分聽取公眾組織、消費者、行業商協會的意見和建議，制定價格調整方案。

運營環節該不該補貼？為保障投資運營者財務可持續性，兼顧消費者承受能力，政府在運營企業成本倒掛的狀況下，應建立運營企業價格補貼機制。同時，為保障社會公平，政府應運用公共財政資金，向社會低收入群體提供補助。

　　政府投資怎么不缺位？
市場化改革不等于政府將公用事業甩手不管；城市供水、污水管網及垃圾轉運設施等，應由政府來投資建設

當前，市政公用事業設施中的一些配套設施，投資巨大且多屬于沉淀性資產，社會資本難以進入，如城市供水、污水管網及垃圾轉運設施等，應由政府來投資建設。

同時，政府應從征收的城市維護建設稅、城市基礎設施配套費、國有土地出讓收益中安排一定比例的資金，用于城市供水管網、污水收集系統、垃圾轉運等配套設施建設，以及供水和污水垃圾處理收費不到位時的運營成本的補償。

　　政府監管怎么才算到位？
市政公用事業市場化改革成敗，取決于地方政府監管能否到位；地方政府應進一步強化公共服務職能，確保公眾利益

有關部門應盡快制定《市政公用事業特許經營法》，把實踐證明行之有效的管理制度和運行模式，用法律的形式固定下來，對一些尚未遇到及可能遇到的問題加以預防，以指導和推動下一步市政公用事業市場化改革。

在國家和地方層面都設立獨立的、職責明確的市政公用事業監管機構，配備專業監管人員，負責價格制定和調整、成本監審和維護市場秩序等。

政府應明確市政公用事業市場準入條件，規定市場準入程序，完善招投標制度，制定和完善市場退出規則，并負責對實施情況進行監督檢查。

在選擇經營者時，應充分考慮申請者的從業資質、經營業績、技術水平和管理能力，綜合考慮成本、價格、經營方案、質量和服務承諾、特殊情況下的緊急措施等因素，擇優選擇經營者。

全面推行污水、垃圾處理收費制度，完善污水、垃圾處理費征收方式，提高征繳率。根據成本補償、合理收益原則，穩步提高污水、垃圾處理收費標準，合理確定再生水價格。加快出臺污水除磷脫氮、污泥處理、煙氣脫硝等收費和價格政策。全國城市污水處理費原則上應不低于1.2元/噸，垃圾處理費原則上不低于100元/噸。積極推動和落實污泥焚燒、垃圾焚燒等上網優惠電價政策。

有關部門應切實加強監管，確保市政公用事業生產、供應和服務的連續性、穩定性。應制定緊急情況應對預案，建立健全安全預警和應急救援機制，及時處理處置好各種突發事件，避免公眾利益受到損害。

　　公眾監督該怎么做？
政府應建立公開透明的信息渠道；供水、污水等市政項目的質量、技術標準、經營成本、公共安全信息，應及時向社會公布

市政公用事業市場化改革事關公眾切身利益。政府應建立公開透明的信息渠道，完善公眾監督機制。在出現爭議問題的時候，應及時調研，與公眾進行溝通。

有關部門應加快制定市政公用事業特許經營信息公開操作細則，經營者應當按照相關規定將市政公用特許經營項目的質量、技術標準、經營成本、公共安全信息，及時向社會公布，接受社會監督。對于公眾的舉報和投訴，有關部門應及時受理，并提出處理措施。

對于涉及公眾利益的市政公用事業重大事項，如項目環境影響評價、公用事業產品和服務價格調整等，應進一步完善聽證會制度，廣泛聽取公眾意見和建議。