北京、上海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)任務(wù)難完成，但一些地方如昆明的日垃圾處理量甚至已超量，面臨無垃圾可燒的危機(jī)。

除了鄰避效應(yīng)帶來的信任危機(jī)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)垃圾焚燒行業(yè)的發(fā)展更受制于地方保護(hù)主義。

“十三五”是垃圾焚燒項目最后的五年集中建設(shè)期，中央政府的投資強(qiáng)度可能會有所下降。

國家任務(wù)完成了嗎

無論辦公或是外出考察，郭云高都會帶著一份巨大比例尺的中國地圖，包括接受南方周末記者采訪時。郭云高是中國循環(huán)經(jīng)濟(jì)協(xié)會發(fā)電分會秘書長。

地圖標(biāo)注著郭云高所能搜集到的所有垃圾焚燒項目，每個項目用一個小紅點(diǎn)表示。這些點(diǎn)加起來共有207個，多分布在東部區(qū)域和大城市周圍。

將所有207個建成垃圾焚燒項目的日處理規(guī)模加到一起，截至2015年8月，共有約20.2萬噸/日。而根據(jù)《“十二五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》的目標(biāo)，全國城鎮(zhèn)生活垃圾處理設(shè)施采用焚燒技術(shù)的規(guī)模將達(dá)到30.7萬噸/日。

“如果‘十二五’規(guī)劃30.7萬噸的目標(biāo)是指建成量，則意味著截至目前，距離‘十二五’結(jié)束還有四個月，只完成了目標(biāo)的三分之二。完成‘十二五’規(guī)劃基本無望。”包括郭云高在內(nèi)的多位專家向南方周末記者表示。按郭的統(tǒng)計，就算是再加上在建的垃圾焚燒處理廠日處理規(guī)模，也只有23.8萬噸/日。

“按照目前的建設(shè)情況，現(xiàn)在行業(yè)應(yīng)該進(jìn)行反思。目標(biāo)為什么沒完成。尋找原因，同時為接下來的‘十三五’規(guī)劃提供解決方法。”郭云高說。

亦有業(yè)內(nèi)人士不認(rèn)可“十二五”目標(biāo)難以完成的說法。不贊同的原因有多種。

上海環(huán)境衛(wèi)生工程設(shè)計院院長張益認(rèn)為，上述30.7萬噸/日垃圾焚燒處理能力的目標(biāo)，應(yīng)既包含了建成項目，也包括在建的項目。根據(jù)張益了解的情況，二者的數(shù)值與郭云高的統(tǒng)計數(shù)據(jù)不同，加起來已超過30.7萬噸/日。

住建部環(huán)境衛(wèi)生工程技術(shù)研究中心主任徐文龍及其團(tuán)隊也就垃圾焚燒處理項目正在進(jìn)行搜集和統(tǒng)計。根據(jù)徐文龍初步統(tǒng)計的結(jié)果，截至2015年4月，全國垃圾焚燒廠建成投產(chǎn)規(guī)模約為22萬噸/日，在建約11.9萬噸/日。二者合計超過“十二五”垃圾焚燒項目目標(biāo)規(guī)模。

“30.7萬噸只是根據(jù)各省報上來的擬建項目數(shù)據(jù)總和。‘十二五’規(guī)劃還有一個目標(biāo)：到2015年，全國城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒處理設(shè)施能力達(dá)到無害化處理總能力的35%以上。如果按30.7萬噸的每日處理量來計算，則全國共計將有超過1.1億噸的年垃圾焚燒處理量，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出35%的目標(biāo)。因而30.7萬噸的量可以說相當(dāng)高。”中國城市建設(shè)研究院總工徐海云表示。

以上兩份數(shù)據(jù)為研究院所及行業(yè)協(xié)會的非官方統(tǒng)計，并不排除遺漏或錯報的可能。官方公開的數(shù)據(jù)目前僅截止到2013年。而根據(jù)徐文龍向南方周末記者透露的官方最新尚未公開的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2014年底，全國共建成垃圾焚燒處理規(guī)模為20.06萬噸每日。

郭云高獲取數(shù)據(jù)的方法是通過衛(wèi)星地圖尋找。將地圖尋找到的垃圾焚燒廠進(jìn)行標(biāo)注，再向企業(yè)進(jìn)行核實(shí)，剔除掉不準(zhǔn)確的。

“存在統(tǒng)計結(jié)果不一的情況，是由于一些政府直接投資的項目并不需要進(jìn)行公示，只有招標(biāo)的BOT的項目需要公開，立項和建設(shè)的過程并不透明，因而很難完全統(tǒng)計精準(zhǔn)。”一位要求匿名的業(yè)內(nèi)人士說。

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，反而難完成

即便是已建成和在建的項目總和超過了“十二五”規(guī)劃目標(biāo)，仍有一些省份完成情況較差。

根據(jù)徐文龍?zhí)峁┑臄?shù)據(jù)，在全國設(shè)立目標(biāo)的28個省份中，有10個省份建成和在建的垃圾焚燒項目處理規(guī)模總和仍然小于“十二五”目標(biāo)，占36%。

而根據(jù)郭云高的數(shù)據(jù)，有多達(dá)19個省份建成和在建的垃圾焚燒項目處理規(guī)模總和小于“十二五”目標(biāo)，占68%。兩份統(tǒng)計結(jié)果均包括了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)北京、上海等地。

根據(jù)郭云高的統(tǒng)計，截至2015年8月，北京市建成和在建的垃圾焚燒項目處理規(guī)模合計1.03萬噸/日，略低于規(guī)劃目標(biāo)1.29萬噸/日。上海市建成和在建的垃圾焚燒項目處理規(guī)模合計1萬噸/日，僅為規(guī)劃目標(biāo)的約一半。而不同專家統(tǒng)計結(jié)果不同的廣東省，在郭云高的統(tǒng)計中，在建和建成共2.49萬噸/日，也僅為該省“十二五”目標(biāo)的約六成。

“完成量少，并不是政府和企業(yè)缺乏建設(shè)的動力。正相反，一般來說企業(yè)和政府都會有動力去做更多的垃圾焚燒項目。”上述不愿具名的業(yè)內(nèi)人士說，“對于地方政府部門，引入更多的項目不僅可以解決垃圾圍城的問題，還有利于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提升政績；對于企業(yè)，垃圾焚燒發(fā)電項目是一項可以獲得較為穩(wěn)定回報的投資，并可以獲得政府資金支持，投資意愿會比較強(qiáng)烈。”

根據(jù)國內(nèi)知名的環(huán)境服務(wù)企業(yè)中國光大國際有限公司2014年度年報所載，光大國際在該年度內(nèi)共獲得中央和省級資金補(bǔ)助1億元，用以支持公司旗下的垃圾焚燒發(fā)電項目。該公司在年報中將垃圾焚燒發(fā)電項目描述為強(qiáng)而有力的盈利增長點(diǎn)。

然而，為何在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地方，建設(shè)情況反而較差？

一位上市公司的垃圾焚燒項目高管對南方周末記者說：“很可惜，我們進(jìn)不去北京、上海、廣州的市場。原因是地方保護(hù)。”這樣的原因也得到了徐文龍的佐證。

查閱上述郭云高統(tǒng)計數(shù)據(jù)的項目列表可以看到，北京和上海的垃圾焚燒項目運(yùn)營單位均為本地企業(yè)，而廣州市在建和建成的多個垃圾焚燒項目運(yùn)營單位更是只有唯一一家——廣州環(huán)保投資集團(tuán)有限公司。確未看到國內(nèi)排名靠前的垃圾焚燒上市公司的身影。

“選址困難也是十分重要的原因。長期以來，民眾對垃圾焚燒項目的質(zhì)疑和抵制不斷，也阻礙了人口稠密地區(qū)垃圾焚燒建設(shè)的進(jìn)展。”郭云高說，“公眾的誤解和企業(yè)的顧忌是民眾質(zhì)疑和抵制的主要原因。公眾對這個行業(yè)的情況不了解，接觸、溝通不夠，彼此看不到真實(shí)的情況，加深了猜疑和不信任。”

焚燒能力過剩危機(jī)

與一些發(fā)達(dá)地區(qū)難以完成目標(biāo)相對的，卻是安徽、云南等一些省份超額完成了垃圾焚燒項目“十二五”目標(biāo)。根據(jù)郭云高的數(shù)據(jù)，這些“優(yōu)等生”共有8個省份，占26%。分別是河北、江蘇、安徽、湖北、海南、四川、云南、寧夏。在徐文龍的數(shù)據(jù)中，還多了黑龍江、河南。

安徽省規(guī)劃“十二五”垃圾焚燒處理規(guī)模是5650噸/日，而實(shí)際目前已建成的就有7450噸/日；云南省的規(guī)劃目標(biāo)是6450噸/日，實(shí)際已建成7000噸/日，二者都超額完成了目標(biāo)。

2015年8月21日，國內(nèi)環(huán)保企業(yè)綠色動力環(huán)保集團(tuán)股份有限公司以26.8元/噸的中標(biāo)價格，拿下安徽省蚌埠市一個生活垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項目。而在發(fā)達(dá)地區(qū)，這一價格可以達(dá)到百元，業(yè)內(nèi)人士分析，26.8元的價格難以使企業(yè)盈利。

雖然無法輕易判定26.8元的中標(biāo)價格是惡性競爭，但這一熱點(diǎn)事件卻折射出垃圾焚燒發(fā)電項目在一些地方的激烈競爭和建設(shè)熱潮。

“舉一個地方個案，昆明。目前昆明已建成的垃圾焚燒電廠有5座，總焚燒能力達(dá)到5500噸/日，而該城市每天的垃圾清運(yùn)量不足4000噸，不僅是超額完成了‘十二五’目標(biāo)，而且或許存在過剩的危險。”徐海云對南方周末記者說。

在徐海云看來，出現(xiàn)這樣焚燒能力遠(yuǎn)大于需求的情況，主要是當(dāng)時地方主政者盲目招商引資，追求政績造成的。而投資建設(shè)的企業(yè)或許對此并不知情。

“這樣的后果就是企業(yè)盈利難以保證。垃圾量不夠，為了彌補(bǔ)虧損，當(dāng)?shù)啬忱贌l(fā)電企業(yè)甚至偷偷用燒煤代替焚燒垃圾來進(jìn)行發(fā)電。”徐海云說。

“企業(yè)都以盈利為目的，如果像上述兩類情況，盈利無法保障，不排除一些企業(yè)會減少環(huán)保成本。而一旦引發(fā)環(huán)境問題，則會加劇民眾的不信任感，惡性循環(huán)，破壞垃圾焚燒行業(yè)的健康發(fā)展。”一位原國有環(huán)保企業(yè)高管認(rèn)為。

政府投資強(qiáng)度或?qū)⑾陆?/h3>

即使已建成項目未達(dá)到30.7萬噸/日處理規(guī)模的目標(biāo)，正在建設(shè)的上百個項目共十余萬噸/日的處理規(guī)模，也將在“十三五”期間建成，最終形成焚燒處理能力。

而郭云高更關(guān)心的是質(zhì)。郭認(rèn)為，寧愿少建，完不成規(guī)劃目標(biāo)，也不要建設(shè)和運(yùn)營不合格的項目。不合格項目越多，公眾對這個行業(yè)的信心越差。

早在2013年，郭云高就曾撰文，呼吁企業(yè)重視建設(shè)和運(yùn)營的質(zhì)量。“提升垃圾焚燒項目質(zhì)量才是解決公眾反對問題的根本。如果運(yùn)營中黃煙滾滾、污水橫流、爐渣到處堆放，如何取信于公眾？”

上述原國有環(huán)保企業(yè)高管表示，靠道德約束企業(yè)提升垃圾焚燒項目質(zhì)量是不行的，關(guān)鍵是要及時修改完善行業(yè)強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)。“國內(nèi)目前的標(biāo)準(zhǔn)太低了。”

當(dāng)然公眾反對也會有經(jīng)濟(jì)利益的因素。“住宅區(qū)周邊建了垃圾焚燒廠，勢必會對地價、房價產(chǎn)生一定的影響。”徐文龍說。

“垃圾焚燒項目應(yīng)該與其他城市公用設(shè)施一樣，優(yōu)先規(guī)劃好。而不是等到垃圾焚燒項目落地、選址的時候發(fā)現(xiàn)到處是居民。規(guī)劃容易落地難，項目落地建設(shè)難，建設(shè)完成投運(yùn)難，規(guī)劃滯后人為地加劇了垃圾焚燒發(fā)電項目推進(jìn)的難度。”郭云高說。

對于接下來“十三五”的五年，徐文龍認(rèn)為仍然會保持快速的發(fā)展趨勢。包括目前正在建設(shè)的、籌建的、已經(jīng)簽約的，這些都會是未來五年的增長點(diǎn)。據(jù)徐的初步統(tǒng)計，截至2015年4月，包含在建、籌建、簽約的垃圾焚燒項目規(guī)模將有24.327萬噸/日，比目前已建成的項目規(guī)模總和還多。

“等到‘十三五’末期，清運(yùn)的垃圾有望多數(shù)實(shí)現(xiàn)焚燒處理。未來將會從建設(shè)為主轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)營為主。”徐文龍說，“十三五”或許會是垃圾焚燒項目最后的五年集中建設(shè)期，在此期間，中央政府對垃圾焚燒的投資強(qiáng)度可能會有所下降。