法國水務行業監管體制


法國城市水務是在保留產權的公有性質前提下，通過委托經營合同引入私營公司參與水務設施的建設和經營。法國實行以流域管理為基礎，公眾參與監督的“國家—流域—地區—地方”的水資源監管體制。

一、 法國水務監管概述
法國現行水務行業監管體制成型于1964年頒布的《水法》，實現了以流域為單元的水資源統一規劃、開發利用和管理保護。從監管上明確了以流域為基礎的水務管理體制，從組織上成立了流域委員會和流域水資源管理局。1992年頒布的新《水法》進一步加強了這一監管體制。
法國實行“國家——流域——地區——地方”的四級分權管理制：國家負責制定并監督實施涉水法律、法規和政策；六大流域委員會負責水資源的綜合管理，包括制定流域水資源開發利用總體規劃、確定五年計劃、調解水事矛盾、提出水費征收與水資源開發項目和污水處理項目投資分配意見；支流水資源管理委員會負責制定地區一級水資源開發利用規劃、水管理方案；通過“三方協商”機制處理涉水事務，即地方政府官員和用戶代表參與流域及支流一級水資源管理委員會決策工作，市鎮直接負責供水及污水處理工程等項目立項、資金籌措、水價及運行管理公司的確定，水務公司則根據有關政策法規及委托合同，負責供水及污水處理工程的經營管理。

二、法國水務監管機構設置及其職能
法國的水務管理有著較為完善的協商機制，國家、地方和用戶同為管理主體，法國水務監管體系與其中央集權的政治體制相對應，主要體現在水務管理部門設置的多層次特點上。如下表1所示。
除了四級分權監管層級，法國水務行業百余年來的蓬勃發展還得益于廣泛、有效并且受制度保障的公眾監督機制。法國這種嚴密的、自上而下的分級管理，既體現出監管的全面性和系統性，又為各層次用戶共同參與管理創造了條件；尤其是各級水務管理機構的成員結構為民主協商制度提供了前提和保證，真正建立了有效的監督管理機制，成為當前國際上比較推崇的做法。






表1  法國水務行業監管機構及其職能

級別 機構名稱 成員結構 主要職責 備注
國家級 水資源委員會 （1）選舉產生的參眾兩院議員
（2）相關社會經濟部門的代表 A.確定國家水政策的發展方向
B.起草和批準水資源法規、規章或白皮書
C．向公眾就水資源法律政策提供咨詢
D．取水排污授權和水質管理等方面的協調工作 國土規劃與環境部也參與負責水務和環境管理工作
流域級 流域委員會 （1）用戶代表、知名人士和專家(40-45%)
（2）各行政區地方官員代表（36-38%）
（3）中央政府部門代表（19-23%） A. 制定發布水務管理政策
B.審批流域水資源管理局制定的流域規劃方案
C．審查水利工程投資預算并監督項目實施
D．就水務費用征收和水法規貫徹實施等提供咨詢 非常設機構，每年召開1-2次會議
流域水資源管理局 （1）董事會地方代表（1/3）
（2）用戶代表（1/3）
（3）國家與水資源管理有關部門代表（1/3） A．制定流域水政策和水資源開發利用的總體規劃
B．依法征收水資源費
C．對流域內水資源進行開發利用及保護治理的單位予以財政支持
D．收集與發布各種水信息，提供技術咨詢和相關服務 流域委員會的執行機構，技術性強，也是水務融資機構
地區級 地方水委員會 （1）地區機構代表和地方公有公司代表（50%）
（2）國家代表和國家公有公司代表（25%）
（3）用戶、沿河土地所有者和專業協會及組織代表（25%） A．起草、修訂支流流域水資源的開發與管理方案
B．參與其所轄區域小流域開發計劃的制定與執行
C．促進和協調研究工作以及監督和批準項目的執行 主要針對支流流域的水務管理
地方級 市鎮水務聯合會 （1）政府代表
（2）用戶代表
（3）水務公司代表 A．組織生活用水供應及污水處理
B．籌集資金、決定投資和工程的管理方式和水價
C.通過招標方式選擇施工單位，確定工程服務范圍 法國目前有2/3的城鎮成立聯合會

資料來源：唐娟.法國水行業監管經驗研究.《中國建設報》，2005年4月4日


三、監管內容及工具
1、經濟監管
（1）市場準入——委托管理合同
法國水務行業的市場準入很大程度上取決于管理方式的選擇，地方政府可以選擇直接管理和委托經營管理兩種。
委托經營是法國水務行業管理的一大特色。地方政府通過招標選擇報價最低的私營企業作為水務服務經營者；政府與中標私營企業之間的關系以委托合同進行約定，合同中明確規定受托企業在約定期限內的特許權，并在利益平等的條件下規定雙方的權力和義務；公用事業管理部門不干涉企業的日常管理；地方政府具有對合同執行情況的監督權；私營企業的行政和財務都要接受司法機構的監督；特許經營期滿后，所有設施設備歸屬國家。
法國的委托經營管理建立在整套合同形式之上，根據合同類型的不同，可分為特許經營、承租經營、法人經營和代理經營等。這些方式各有特點，如下表2所示。
表2中所示四種委托經營管理模式的實質為國家公共財產歸私營企業管理。受托期間，私營企業擁有使用其設施設備的權利；經營期滿后，所有設施均歸國家所有。在實際操作中，不同模式的界限并非十分明確，許多合同常常是幾種方式的混合體，體現了委托管理方式的靈活性和適應能力。2005年，委托管理在法國供水管理方面占75%，污水處理方面占35%，這個比例每年都在增加。只有少個數地處農村的市鎮政府保留直接管理的辦法，負責投資和經營。
表2 法國四種委托經營管理模式比較
委托經營管理合同 特許經營 承租經營 法人經營 代理經營
投融資負責方 私有水務企業 地方政府/公共部門 地方政府/公共部門 地方政府/公共部門
運營成本融資負責方 私有水務企業 地方政府/公共部門
所有制形式 公有
管理方 私有水務企業
財務風險（企業角度） 高 中 低 低
委托期限 20年 10-12年 合同 合同
水價制定 合同 合同 地方政府/公共部門 地方政府、私營企業
企業報酬 征收用戶水費 征收用戶水費 固定收入 固定收入/績效獎金
資料來源：Elnaboulsi J C. Organization, Management and Delegation in the French Water Industry [J]. Annals of Public and Cooperative Economics, 2001,72(4):507-547.

（2）水價監管
法國在水務行業中推行委托經營模式時，政府始終控制著水價，并表現出以下特點：
第一，不管采取何種委托方式，水價都要經過市政議會討論確定。
第二，政府委托咨詢公司，根據水務服務數量變化、水務公司經營績效變化、地方稅收政策變化等因素，在科學測定后確定水價。
第三，政府定期（一般為4—5年一次）審核有關水價變化和企業利潤等情況。
第四，如果政府和受托公司之間無法達成價格協議，需成立一個“三人委員會”對復核結果進行仲裁。
法國水價的確定權掌握在市長手中，但法國的多層次水務監管體系賦予各地方社區管理當地水務的權力。水價的制定過程是一個多方協商、民主對話的過程。其中，水價聽證會制度是常用方式之一。根據水價聽證會制度的要求，由市鎮政府召集投資代表、水務公司代表和用戶代表，綜合考慮各方面因素，經討論協商后定價。在定價過程中，不同利益主體考慮的因素是不同的。投資者考慮的是如何通過水費收回投資成本和利息，水務企業要求收支平衡，用戶關注的是水價與水質安全問題，而政府考慮的是財政能力、社會承受能力和水務服務的連續性等方面。在權衡各方利益的前提下，政府按照法定程序確定水價，即由投資者、水務企業和用戶代表協商提出一個合理可行的水價方案，共同簽署合同，再有市長確認。
2、環境監管
在所有地方團體和各階層用戶（包括工業界、大型區域開發商、農民、漁民、自然保護協會等）的參與下，法國的水環境政策由政府制定，其現行的水環境管理機構可分為國家、流域、支流和次流域三級。這些機構的職責范圍包括：涉水政策方針及法規文本的起草和咨詢，制定江河治理的大致方針、協調各有關部門的監管糾紛；起草制定流域水資源開發和管理總體規劃，確定水資源平衡、水量、水質管理的基本方針，指導審議其下設水資源管理局對取水和排污收費的費用和基準，審查水資源管理局5年計劃及投資資助方案和指導私有或公有污水處理廠的有效運轉，承擔有關水利設施設備的研發、建設和運營。
在法國，自來水輸配及污水、雨水收集和處理，隸屬于單一城鎮或多個城鎮聯合的機構管理。全國所有人口超過2000人的市鎮都建有集中式污水處理廠，城市的污水處理率目前已達到95%以上。自來水輸配及污水、雨水收集和處理機構其管理模式可以是單一職能的，僅限于水務管理；也可以是多智能的，涉及多項公用事業，如水務、固體廢棄物、交通、教育及體育設施等等。為了保護水環境，法國水務行業在供水及排污方面采取多項措施進行管理。
（1）取水與污水排放許可
取水與污水排放方面的執法工作總體上由政府負責。在一個流域內，流域委員會所在大區的行政長官負責水資源執法和管理。這樣可有助于保證各大區、省所分別采取的行動能夠在國家層面上保持整體性和一致性。該大區的行政長官可根據情況采取必要手段對水資源的開發和利用特別是出現危機時進行管理。地方政府負責在各自職責范圍內對地表水和地下水的開發利用進行審查。任何可能有害健康、安全、會對水資源和水生態環境產生嚴重影響、不利水體自由流動、或導致洪水災害頻繁的有關活動都必須取得行政上的審批許可。其他沒有危害的活動也必須做出無害聲明。發放許可證之前必須經過公眾質詢，有時這種許可僅在某一時段有效。許可也可能被撤銷或修正，但沒有任何補償。在發生危險事故時，地方政府可強制要求有關主管部門采取處理措施。
（2）水資源治理及排污費征收制度
自20世紀70年代起，法國開始進行大規模的水污染防治工作，針對工業發展與城市污水排放造成的水污染問題采取了一系列措施：征收排污費；提供防治水污染的技術和資金援助；改進工藝，推廣無廢工藝，減少廢水；改進公共污水處理設備，增加污水凈化措施，改進污水管網等等。1971年，法國制定了第一個全國河流污染清單，同時制定了有針對性的污染管理條例，并規定每5年修訂一次。
法國實行“誰污染,誰付費”的政策，對工農業用水，流域管理局完全根據廢水排放量及污染程度收取費用；達到排放標準可以不付費；對于家庭用水，則在水費中增加污水處理費、水資源保護費等相關收費項目，且比重呈現增長趨勢。由此獲得的資金全部用于水污染防治，以及對地方上致力于保護水源的集體和企業給予財政支持，幫助它們實施防污治污計劃。
排污費由流域機構管理，一方面直接用于投資建設污水處理廠，同時還采取了根據除污效率即業績決定補助金額的管理形式，取得了一定的實效。
1999年，法國政府制定了一項名為“治污行動綜合稅收”的計劃，以提高污染稅的比例。此前的普通污染稅針對氣體排放與污染物管理活動，而從2000年起擴展到水和農業污染稅收上。新稅種的征收是要使污染者按其對環境造成危害的程度來承擔相應費用。
3、飲用水質量監管
對飲用水質量的管理是法國水務行業管理的重要內容。法國規定水務公司須對污水進行處理，即水生產和水處理都由同一個公司經營。
水質凈化處理過程需要進行3次水質監測：前2次以保證向用戶提供安全、衛生的自來水為目的；后1次用以保證污水達標排放。水務公司24小時接受用戶的電話反饋，發現問題及時處理。




































主題詞：法國 水務 監管                                             
報送：中央政策研究室 國務院研究室 國務院發展中心 國家發改委
財政部 環保部 住房與城鄉建設部 水利部 科技部 工業和信息化部 中國人民銀行 全國工商聯
抄送：環境服務業商會各會員企業                              
全國工商聯環境服務業商會秘書處          2009年7月13日印發